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日志

終于來了!城市軌道交通規劃建設管理新意見“52號文”全文發布

已有 2573 次閱讀2018-7-15 09:06

近日,“新81號文”,即“國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見 國辦發[2018]52號”正式對外印發,引起萬眾矚目。

相比原來的81號文,52號文主要變動如下:

1、“人口”,數字沒有改變,但把“城區人口”變為“市區常住人口”;

2、國內生產總值,地鐵的門檻由原來的大于等于1000億元,變為大于等于3000億元;輕軌的門檻由原來的大于等于600億元,變為大于等于1500億元;

3、一般公共預算收入,地鐵的門檻由原來的大于等于100億元,變為大于等于300億元;輕軌的門檻由原來的大于等于60億元,變為大于等于150億;

4、初期客流負荷強度,81號文未提及,52號文要求地鐵大于等于0.7萬人/日/公里,輕軌大于等于0.4萬人/日/公里

5、資本金比例,52號文明確了政府財政性資金比例:除規劃明確采用特許經營項目外,財政資金不低于40%,嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。

6、規劃期限,52號文有要求了,要求5-6年;

7、需要編制建設規劃調整情況:81號文要求變化15%,52號文要求增幅20%;

8、新編建設規劃要求的條件,81號文無要求,52號文要求實施最后一年或完成投資70%;

9、有軌電車,81號文無要求,52號文提出省級發改部門負責審批;

10、地方政府債務,81號文無要求,52號文嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債,列入政府債務風險的城市,暫緩審批新項目;

11、軌道交通企業債務,81號文無要求,52號文要求負載率過高,暫停開工新項目;

12、責任主體,81號文無要求,52號文要求國家統籌、省負總責、城市主體。

“國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見 國辦發[2018]52號”全文如下:

國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見

國辦發[2018]52號

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分,是城市公共交通系統的骨干。《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號)印發以來,我國城市軌道交通總體保持有序發展,對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優化城市空間結構布局、改善城市環境起到了重要作用。但同時,由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯,部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足,對實際需求和自身實力把握不到位,存在規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位等問題,一定程度上加重了地方債務負擔。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰,促進城市軌道交通規范有序發展,經國務院同意,現提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立和貫徹落實新發展理念,按照高質量發展的要求,以服務人民群眾出行為根本目標,持續深化城市交通供給側結構性改革,堅持補短板、調結構、控節奏、保安全,科學編制城市軌道交通規劃,嚴格落實建設條件,有序推進項目建設,著力加強全過程監管,嚴控地方政府債務風險,確保城市軌道交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應,實現規范有序、持續健康發展。

(二)基本原則

量力而行,有序推進。堅持實事求是,從實際出發科學開展前瞻性規劃研究工作,以城市財力和建設運營管理能力為實施條件,合理把握建設規模和節奏,切實提高城市軌道交通發展質量,確保與城市發展水平相適應。

因地制宜,經濟適用。堅持近遠期結合,統籌考慮交通、環境、工程等各方面因素,選擇適宜的軌道交通系統制式和敷設方式,宜地面則地面、宜地下則地下,合理確定建設標準,著力提高綜合效益。

銜接協調,集約高效。堅持多規銜接,加強城市軌道交通規劃與城市規劃、綜合交通體系規劃等的相互協調,集約節約做好沿線土地、空間等統籌利用,發揮軌道交通對城市交通運輸發展的支撐引導作用。

嚴控風險,持續發展。堅持底線思維,牢固樹立安全發展理念,強化城市政府主體責任,加強安全生產和運營管理,加大防范化解地方政府債務風險工作力度,進一步推動城市軌道交通建設、運營模式創新,增強可持續發展能力。

二、完善規劃管理規定

(三)嚴格建設申報條件

城市軌道交通系統,除有軌電車外均應納入城市軌道交通建設規劃并履行報批程序。地鐵主要服務于城市中心城區和城市總體規劃確定的重點地區,申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上,地區生產總值在3000億元以上,市區常住人口在300萬人以上。引導輕軌有序發展,申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上,地區生產總值在1500億元以上,市區常住人口在150萬人以上。報建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次,遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。以上申報條件將根據經濟社會發展情況按程序適時調整。

(四)強化規劃銜接提高建設規劃質量

城市政府根據城市總體規劃、土地利用總體規劃、城市綜合交通體系規劃,合理制定城市軌道交通線網規劃,確定城市軌道交通近期建設線路,加強對居民區、商業區、交通樞紐等客流密集區域的覆蓋,做好城市軌道交通規劃線路沿線土地預留和控制,防止其他建設對城市軌道交通走廊空間的侵占。在此基礎上,根據相關規劃和城市發展需要、財力等情況制定城市軌道交通分期建設規劃,規劃期限一般為5-6年。建設規劃要合理選擇軌道交通系統制式、敷設方式,科學確定建設規模、項目時序、資金籌措方案,確保建設期和運營期的政府支出規模與財力相匹配,著力提升投資效益。強化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合,城市軌道交通規劃要與國家鐵路、城際鐵路、樞紐機場等規劃相銜接,通過交通樞紐實現方便、高效換乘。要加強節地技術和節地模式創新應用,鼓勵探索城市軌道交通地上地下空間綜合開發利用,推進建設用地多功能立體開發和復合利用,提高空間利用效率和節約集約用地水平。編制城市軌道交通建設規劃時,應同步組織開展規劃環境影響評價,由生態環境主管部門按程序審查環境影響報告書。要統籌城市軌道交通建設與人才培養,將人才培養和保障措施納入建設規劃。

(五)嚴格建設規劃報批和審核程序

省級發展改革部門會同城鄉規劃主管部門、住房城鄉建設部門進行城市軌道交通建設規劃初審,按程序向國家發展改革委報送建設規劃。城市軌道交通首輪建設規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部組織審核后報國務院審批,后續建設規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部審批、報國務院備案。國家發展改革委、住房城鄉建設部要會同有關部門按照職責分工嚴格審核把關,未達到城市軌道交通建設申報條件的建設規劃一律不得受理;對符合申報條件的建設規劃,要認真審核規劃建設規模及項目資金籌措方案,確保建設規模同地方財力相匹配。省級政府有關部門要進一步強化初審責任,確保城市財力、負債水平、建設規模、建設方案、項目時序等符合相關規定和規劃要求。

(六)強化建設規劃的導向和約束作用

已經國家批準的城市軌道交通建設規劃應嚴格執行,原則上不得變更,規劃實施期限不得隨意壓縮。在規劃實施過程中,因城市規劃、工程條件、交通樞紐布局變化等因素影響,城市軌道交通線路功能定位、基本走向、系統制式等發生重大變化的,或線路里程、地下線路長度、直接工程投資(扣除物價上漲因素)等較建設規劃增幅超過20%的,應按相關規定履行建設規劃調整程序。建設規劃調整應在完成規劃實施中期評估后予以統籌考慮,原則上不得新增項目。原則上本輪建設規劃實施最后一年或規劃項目總投資完成70%以上的,方可開展新一輪建設規劃報批工作。

三、有序推進項目實施

(七)規范項目審批

城市軌道交通項目(不含有軌電車)由省級發展改革部門根據國家批準的城市軌道交通建設規劃,按照相關程序審批(核準),未列入建設規劃的項目不得審批(核準),嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。已審批(核準)建設城市軌道交通項目的城市要合理把握建設節奏,著力優化項目設計,合理控制工程造價,有效降低工程總投資。城市政府和相關企業不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期,對前期工作未完成、建設條件不具備、遇有特殊工程地質災害且不能保證施工安全的項目,應根據實際情況暫緩實施,建設工期可相應順延。有軌電車項目由省級發展改革部門負責審批(核準),并做好與相關規劃的統籌銜接。

(八)強化項目建設和運營資金保障

城市政府應建立透明規范的資本金及運管維護資金投入長效機制,確保城市軌道交通項目建設資金及時足額到位。除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目外,項目總投資中財政資金投入不得低于40%,嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任,保障必要的運營維護資金。支持各地區依法依規深化投融資體制改革,積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目,鼓勵開展多元化經營,加大站場綜合開發力度。規范開展城市軌道交通領域政府和社會資本合作(PPP),通過多種方式盤活存量資產。研究利用可計入權益的可續期債券、項目收益債券等創新形式推進城市軌道交通項目市場化融資,開展符合條件的運營期項目資產證券化可行性研究。

四、強化項目風險管控

(九)嚴控地方政府債務風險

進一步加大財政約束力度,按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求,嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險,嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。對舉債融資不符合法律法規或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目,發展改革部門不得審批(核準);對列入地方政府債務風險預警范圍的城市,應暫緩審批(核準)其新項目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業負債率,對企業負債率過高的應采取有效措施降低債務,并暫停開工建設新項目。

(十)堅守安全發展底線

把安全作為發展城市軌道交通的生命線,落實城市政府和企業安全責任,嚴格安全準入,強化勘察設計,強化源頭管控。建立健全施工企業和業主企業安全生產管理制度,加強安全生產標準化建設。落實企業的人才培養主體責任,深化產教融合、校企合作,提升從業人員素質。強化城市政府安全監管執法,逐步形成覆蓋城市軌道交通項目建設運營全過程的風險管理機制,堅央防范重特大生產安全事故發生。

五、完善規劃和項目監管體系

(十一)加強監管能力建設

健全部門間協同聯動監管機制,國家發展改革委、住房城鄉建設部等有關部門要建立城市軌道交通監管教據庫,加強信息共享,運用大數據等技術手段提升監管水平,發揮行業協會作用,及時動態掌握城市軌道交通建設規劃實施情況。省級政府有關部門要強化屬地監管責任,城市政府有關部門要按權責明確責任分工、加強監管。地方政府要建立常態化安全檢查制度和重點工程檢查、抽查制度,加強項目稽察,強化工程質量終身責任制,完善城市政府負責的項目竣工驗收制度。國家和省級發展改革部門要完善建設規劃實施的中期評估機制,建立建設規劃執行情況和建成投運線路經濟社會效益分析的后評價機制。

(十二)建立健全責任機制

堅持國家統籌、省負總責、城市主體的原則,明確有關部門和地方政府責任。國務院有關部門要加強對城市軌道交通規劃建設工作的統籌和指導,省級政府有關部門對建設規劃實施履行全過程監管責任,城市政府對項目建設和本級政府債務風險管控負主體責任。建立健全責任主體信用記錄,將違規信息納入全國信用信息共享平臺,建立“黑名單”制度,對規劃編制、評估、審查、項目設計等單位未履行相關職責并造成重大影響的,實行警示、禁入等聯合懲戒措施;對違法違規審批、建設城市軌道交通項目的部門、企業及其責任人,要依法依規追責問責。

本意見自印發之日起施行。《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號)同時廢止。

2018年6月28日

   國務院辦公廳           

2018年6月28日

(此件公開發布)


附件:81號文原文

國辦關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知 

國辦發[2003]81號


各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構: 

近年來,城市快速軌道交通(以下簡稱城軌交通)在我國得到較快發展,部分特大城市相繼建成了一批項目,使城市交通狀況有了明顯改善,對充分發揮城市功能,改善環境,促進經濟和社會發展起到了重要作用。 


與此同時,一些地方也出現了不顧自身財力,盲目要求建設城軌交通項目的現象。有的未經國家審批,擅自新上城軌交通項目;有的盲目攀比,建設標準偏高,造成投資浪費;有的項目資本金不足,債務負擔沉重,運營后虧損嚴重。為了加強城軌交通的建設管理,促進其健康發展,經國務院同意,現就有關問題通知如下: 


一、堅持量力而行、有序發展的方針,確保城軌交通建設與城市經濟發展水平相適應 


城軌交通項目具有一次性投資大,運行費用高,社會效益好而自身經濟效益差的特點。因此,發展城軌交通應當堅持量力而行、規范管理、穩步發展的方針,合理控制建設規模和發展速度,確保與城市經濟發展水平相適應,防止盲目發展或過分超前。現階段,申報發展地鐵的城市應達到下述基本條件:地方財政一般預算收入在100億元以上,國內生產總值達到1000億元以上,城區人口在300萬人以上,規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上;申報建設輕軌的城市應達到下述基本條件:地方財政一般預算收入在60億元以上,國內生產總值達到600億元以上,城區人口在150萬人以上,規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。對經濟條件較好,交通擁堵問題比較嚴重的特大城市,其城軌交通項目予以優先支持。 


二、加強城軌交通建設規劃的編制、審批工作,嚴格項目審批程序 


城軌交通發展直接影響到城市的布局結構和發展方向,應統籌規劃、分步實施。所有擬建設城軌交通項目的城市(以下簡稱擬建城市),應在編制城市總體規劃及城市交通發展規劃的基礎上,根據城市發展要求和財力情況,組織制訂城軌交通建設規劃,明確遠期目標和近期建設任務,以及相應的資金籌措方案。規劃由發展改革委員會同建設部組織審核后報國務院審批。


擬建城市必須重視和改進規劃的編制和管理工作。要建立科學民主的決策機制,按照實事求是、量力而行的原則,提高規劃編制水平,真正發揮規劃對城軌交通項目建設和城市建設的指導作用。對規劃建設城軌交通項目的線路,要搞好沿線土地規劃控制,編制專項土地控制規劃,防止新建建筑物對線路的侵占。 


 城軌交通項目的審批,要依據國務院批準的建設規劃進行。擬建城市要根據國務院批準的城軌交通建設規劃開展項目前期工作。項目按現行基建程序審批。原則上,城軌交通項目的資本金須達到總投資的40%以上。對社會保障資金有較大缺口、欠發教師及公務員工資、政府投資項目在建規模過大,與其籌資能力明顯不適應的城市,其城軌交通項目不予批準。 


三、嚴格控制建設標準,進一步降低工程造價


建設標準和工程造價高,是當前影響城軌交通發展的一個重要問題。城軌交通建設必須堅持經濟、實用、安全的原則,嚴格控制工程建設標準。車站等設施裝修要嚴格控制使用高檔豪華材料。要通過提高規劃、設計和施工水平,合理選擇線路敷設方式、車站形式和換乘方式,采用科學的運營組織模式等措施,降低工程造價和運行費用。 


四、切實加強城軌交通的安全管理,提高災害防御和應急救助能力


要高度重視城軌交通建設、運營的安全問題,牢固樹立“安全第一,預防為主”的思想,把確保城軌交通建設和運營安全作為頭等大事切實抓好。在城軌交通項目的規劃、設計、施工環節上,必須嚴格執行國家頒布的強制性標準,確保安全設施同步規劃、設計和建設。在項目的立項、可行性研究階段要認真進行安全、地質環境和地質災害的評估,防止地質災害等事故的發生。擬建城市要保證安全資金的投入,建立處理突發事件的應急機制,提高城軌交通災害防御和應急救助能力。 


五、改革建設經營管理體制,提高投資效益


城軌交通資金需求量大,僅靠政府單一投資渠道建設,難以滿足城市建設發展的需要。要進一步開放城軌交通市場,實行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵社會資本和境外資本以合資、合作或委托經營等方式參與城軌交通投資、建設和經營,并采取招標的方式公開、公正地選擇投資者。在融資渠道上,鼓勵和支持企業采取盤活現有資產、發行長期建設債券和股票上市等方式籌集資金。城軌交通沿線土地增值的政府收益,應主要用于城軌交通項目的建設。


要改革現有國有城軌交通企業的經營體制,引入競爭機制,增強企業活力,提高管理水平和效益。要通過加強管理,理順價格,開拓經營范圍,提高企業自我積累、自我發展的能力,減輕城市財政壓力,逐步實行自負盈虧。 


 六、堅持裝備國產化政策,促進設備制造業發展 

擬建城市要認真貫徹設備國產化的有關政策,積極采用國產設備,促進國內設備制造業發展。要不斷提高城軌交通項目設備的國產化比例,對國產化率達不到70%的項目不予審批。進口的整車設備要照章納稅。原則上不使用限定必須購買外國設備的境外資金。必須進口的設備,要實行招標采購,所需外匯盡量使用國內銀行外匯貸款。要通過規范城軌交通建設標準,完善技術政策和技術體系,規范和統一設備制式,為國內設備制造企業生產和研發創造條件。國內城軌交通設備生產企業,要加快人才培養和技術更新,通過技術引進和自主開發,提高設備制造能力和市場競爭力,確保為城軌交通項目及時提供所需設備。


中華人民共和國國務院辦公廳

二00三年九月二十七日


(來源:軌道城市)


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